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中国税收改革的长期取向：对生产要素征税

财政部副部长楼继伟

“要素”就是生产要素，从收入角度讲，生产要素不外乎表现为个人所得、利润、土地、矿产资源等。为什么提这个问题呢？中国政府提出了5个统筹，财政支出功能上也要强调5个统筹方面的一些支出。而税收体系影响的不仅仅是收入方面，在分配政策的制定上，今后也要有一些着眼点。

我们目前过分偏重于对生产流通环节征税，从二次分配的角度看，今后我们要逐步加强对要素收入的调节，只有这样，才可以提供一个比较完整的收入分配基础。从这个角度来说，我们提出今后要特别重视要素收入的税收问题。另一个原因，是税收结构问题。目前世界各国除了对生产和流通环节征税(国内叫流转税)之外，还对要素收入征税，主要包括企业所得税、个人所得税、财产税等。美国对要素收入的税收占全部税收收入的80%多，包括个人所得税、企业所得税、物业(房地产)税等。欧洲税收主要是以增值税为主的流转税，也有要素税收，但两者比较平衡。目前中国对生产和流通过程中的税收比较高，而在要素方面的税收比重比较小，特别是对个人、自然资源要素收入的征税比较少，我们应该改善这个结构。

大家知道，东北已经展开了增值税转型试点工作，企业所得税改革也在积极的准备中。下面，我就着重介绍其它几个要素税收问题。

一、针对个人所得的税收政策和改革

个人所得税向完全的综合所得税转变难度很大，拟调整累进级距和降低最高边际税率。不久前，人大通过听证会确定了个人所得税工资薪金费用扣除标准从原来的800元/月提高到1600元/月。我们计划今后将个人所得税由现在的分项征收改成综合征收，但关键问题取决于征管条件和征收能力。

综合所得税制是对信息的搜集、处理能力要求最高的一个税种。它要求代扣代缴、个人申报，车行、银行、房地产商等涉及个人大额支出的机构必须审核交易的真实姓名、真实证件，限定支付方式，并将这些信息都依法提供给税务局。现在的情况是，有人可以拿着一大箱子现金去买房，并且买房时什么样的名字都可以用，也未制定相关信息向税务机关汇集的法律，这都不利于综合所得税制的实行。我们设想，近期个人所得税调整的方向,是调整累进级距和降低最高边际税率。现在很多方面都希望我们提高税率，实际上，税率太高就可能收不上税。税务机构按照目前的税制征收个人所得税都比较困难，今后搞综合所得税制虽然比较公平，但因其复杂，就更不容易征收了。所以，我们现在还是主张不要设定那么高的税率。

目前社会上对开征与个人所得税相联系的遗产税呼声很高，但我们还没有开征遗产税的计划。遗产税是一个比较复杂的税种，必须对个人、物业等信息都很清楚的情况下才可以实施。现在我们对个人信息还搞不清楚，物业税也没有真正建立起来，比如有很多人可以匿名买房地产。国际上对遗产税也有很大的争论，比如美国的减税计划，一个重要的内容就是要减征甚至停征遗产税。

二、矿产类产品和自然资源类税收的改革

由于国内基于短期成本的资源类产品价格与国际长期价格间的落差产生暴利空间，资源业可持续发展受到威胁，客观要求对现行资源税进行改革。矿产类产品和自然资源类税收，很大程度上跟这些产品的价格有关。我们很高兴地看到，经过20多年的改革开放，我国资源类产品价格跟国际市场价格基本上接轨了。接轨有两种情况:第一种是通过进出口贸易和国内生产之间的协调、竞争，使得价格接近于国际市场。还有一种是价格中存在着一些人为调整的因素，当国内价格背离了国际市场价格时就不得不改。我国现在的原油产品价格、成品油价格就属于后一种。国内现在每吨成品油价格比国际市场价格要低1000多元钱，结果是炼厂不愿意进口原油，因为进口原油生产就会亏本，而港澳地区的消费者纷纷跑到深圳、珠海等地加油。最典型的例子是煤炭行业。矿主负担的煤炭开采成本很低，但并不考虑勘探、环境保护，甚至对基本的安全生产也不管。这就是短期成本。同时，国际市场价格是长期趋势的价格，价格比较高，与我们很低的短期成本并存，就产生了暴利空间。怎么办？我们必须要让资源产业可持续发展，这里面有行政管理等很多很复杂的工作要做，但税收应该起到一定的作用。

现在资源类产品的税收比较简单，主要就是资源税。我们设想，将来应该由三部分组成：

第一部分是权利金。资源的储量和丰度是开采成本的重要决定因素。我们可以拍卖它的权利金，但现在我们还没有完整地实行这一制度。

第二部分就是现在的资源税。很多地方提出来要把资源税调得很高，但我们认为现在要用资源税完全调整出每一个矿的级差来是很难的，权利金与资源税要配合。

第三部分是暴利税或者特别收益金。以石油为例，国内每桶原油的开采成本是8～12美元，再考虑勘探、环保、劳动保护、支付的权利金等因素后，长期可持续成本可以测算出来，比如定每桶为40美元，然后规定价格超过40美元/桶就按一定比例抽税，这在其他国家叫暴利税。美国国会现在就找了5家世界最大的石油公司开听证会，要收他们的暴利税。我们现在正在设计，可能明年或者后年开始征收。因为如果国内成品油价比世界每吨低1000块钱，不提高价格我们就无法治理那些流通中的不正常的行为。但是提高价格，就会使石油公司获得暴利。针对暴利，我们可以在核定一个长期可持续成本的基础上，征收一部分暴利税或特别收益金。

加强对自然资源的征税还有一个原因，就是人和自然的协调发展要求我们节能，降低资源消耗。现在征收燃油税的呼声很高，但由于油价改革还没有到位，我们还没有考虑征收。因为，对成品油每吨收1000多块钱的燃油税，虽然可以抑制消费，起到节油的目的，却解决不了生产、流通环节的问题。应首先解决价格扭曲问题，再考虑征收燃油税。

三、准备针对土地开征物业税

生产要素的一个重要组成部分是土地，物业税的征收对象实际上就是土地和房产。一般房产的价格是比较稳定的，并且除文物性质以外的房产价值是随着折旧不断下降的。但因为它所占的那块土地的地价在不断上涨，所以房地产价格不断上涨。由此说来，物业税的本质就是针对土地征税。我们现在已经征收了房产税，为什么还要搞物业税呢？因为以后我们想把相关的税费都加以整合。房产税与物业税的区别关键在于征收方法和税基不同。物业税是以市场价格为基础，定期评估房产的价值，主要是土地价值，并以它作为税基来征税。物业税在各个国家都是比较大的税种，且绝大多数是地方税。

物业税也是一个比较难征的税种，财政部正在着手准备。物业税不但为政府在城市、环境这些方面的支出找到了一个收入来源，而且有助于引导和改善地方政府的行为，使其不必过分地关注工商业。因为工商业的税收主要是流转税，我们希望流转税的比重慢慢下降，要素税收逐步增加，这样有助于改善地方政府行为，使其更加注重公共服务和基础设施改善，追求可持续发展。

以上提到的几种税，真正实施起来都是很难的，有些工作我们现在已经在逐步推进。物业税方面，目前财政部正在进行模拟征收试点；个人所得税方面，已经给税务局安排了专门资金，进行“金税工程”的三期建设。

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